Revista de Responsabilidad Civil, enero 1999. Revista General de Derecho nº655, abril 1999. Págs.8.
– I –
Antes de entrar en el estudio de la problemática concreta de esta materia, es decir de la competencia de la Jurisdicción civil para conocer de la responsabilidad civil de la administración por la causación de daños a las personas, se hace necesario partir de las siguientes premisas básicas.
1.- Responsabilidad patrimonial no es sinónimo de responsabilidad civil.
El término patrimonial -perteneciente al patrimonio o bienes adquiridos por cualquier título- es obviamente más restrictivo que el adjetivo civil -perteneciente a las relaciones e intereses privados en orden al estado de las personas-, como resulta de la simple comparación gramatical de ambos términos.
Siguiendo a Castán, si queremos encerrar en una fórmula evocadora el carácter y el contenido actual del Derecho civil, podemos definirlo como el sistema de normas de carácter general o común que regulan las relaciones jurídicas de los particulares dentro del agregado social, protegiendo a la persona en si misma y sus intereses, tanto de orden moral como de orden patrimonial.
Hernández Gil dice igualmente que Derecho civil es el Derecho privado general que tiene por objeto la regulación de la persona en su estructura orgánica, en los derechos que le corresponden como tal y en las relaciones derivadas de su integración en la familia y de ser sujeto de un patrimonio dentro de la comunidad.
El Derecho civil, dice Ruíz Vadillo, significa el centro originador de los conceptos más esenciales en la vida del derecho como puede serlo la idea de persona. El Derecho civil representa la línea central de todo sistema jurídico, mucho más hoy cuando el entrelazamiento entre el derecho público y privado se acentúa muy considerablemente a través de recíprocas interrelaciones y consiguientes condicionamientos.
El Derecho civil, dice Díez Picazo, pese a su actual desmembración, patrimonialización y administrativización, continúa poseyendo todavía una vigorosa propensión a ser aquella parte o sector del ordenamiento jurídico que tiene por objeto la protección y defensa de la persona y la ordenación de sus fines dentro de la comunidad.
El reajuste del Derecho civil exige, en primer lugar, una reacción vigorosa contra todas las tendencias que sean contrarias a su esencial finalidad de protección y defensa de los fines de la persona. Contra la excesiva injerencia estatal en la órbita de actuación de la persona, le corresponde al Derecho civil la labor de conservación y mantenimiento de las prerrogativas jurídicas de la persona.
En la misma línea, conviene acentuar el valor constitucional del Derecho civil y del Código Civil, dado que es en éste donde se detecta la manera de concretarse el proyecto de vida común que la Constitución es.
2.- De este Derecho Civil forma parte el artículo 1.902 del Código Civil, a cuyo tenor el que causa un daño a otro interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado ; regla que es considerada en expresión literal de la Sala Primera de nuestro Tribunal Supremo -S. 26-3-97- uno de los preceptos cardinales de nuestro ordenamiento jurídico.
El artículo 1.902 del Código Civil recoge un principio general no sólo del derecho, sino de nuestra comunidad social. El alterum non laedere como norma elemental de conducta y su correlativa obligación de reparar el daño causado, constituyen desde que nuestra organización social se ha concebido como tal, la primera norma de conducta del hombre en sociedad.
La Sala Primera de nuestro Tribunal Supremo -Ss. 7-11-96 y 29-12-97- ha concretado cómo este precepto legal, que establece y regula la obligación surgida de un acto ilícito, se consagra cómo uno de los preceptos emblemáticos del Código Civil, del cuál surge la figura de la responsabilidad extracontractual, también llamada aquiliana por haber sido introducida en el área jurídica por la Lex Aquilina del siglo III a. de C.
Se ha llegado a decir, que este fundamental precepto tiene un rango básico y esencial de alcance preconstitucional, de tal forma que ni siquiera la Constitución podría establecer normas de tal rango que atentasen frontalmente contra él.
Es obvio, sin embargo, que esto es imposible que suceda, puesto que la Constitución Española en su primer artículo declara que la Justicia -en cuya connotación esencial encaja aquel precepto- es uno de los valores superiores del ordenamiento jurídico.
En esta línea, los más elevados Tribunales de otros ordenamientos paralelos al nuestro, han configurado el deber de reparar en plenitud el daño causado como una norma constitucional material, con una fuerza vinculante superior a la de las Leyes ordinarias u orgánicas, y así el Consejo de Estado francés lo ha hecho con el art. 1.382 de su Código Civil y la Corte Suprema de Argentina con el art. 1.109 de su Código sustantivo, ambos similares al art. 1.902 de nuestro primer cuerpo legal de derecho privado.
Por otro lado, la Jurisprudencia civil ha reiterado continuamente que el art. 1.902 del Código Civil tiene un carácter de compensación o reparación y no una naturaleza sancionadora (Ss. 26-7-85 y 20-2-89).
La responsabilidad general que establece este cardinal precepto, la extiende, con base en una presunción de culpa in eligendo o in vigilando, el art. 1.903 nº 4 del mismo Código, a aquellos establecimientos o empresas que deban responder por sus empleados o dependientes.
Con esta misma ratio, está actualmente establecida la responsabilidad directa y objetiva de la administración por el funcionamiento de los servicios públicos en el art. 106,2º de la Constitución Española que, sin efectuar atribución alguna de orden jurisdiccional para su exigencia, se remite en su desarrollo a los términos establecidos en la Ley que corresponda, a nuestros efectos, el art. 1.902 del Código Civil en el caso de daños a las personas mediando culpa o negligencia en su causación y la Ley General para la defensa de los Consumidores y Usuarios, que lo desarrolla, como más adelante constataremos.
3.- Acorde al carácter civil o propio de la persona, en cuanto damnificada y receptora del derecho a la correlativa indemnización del daño sufrido, la Jurisdicción ordinaria civil ha venido conociendo desde siempre de cuantos casos se han suscitado acerca de la responsabilidad civil en los más variados ámbitos, sin limitación de ninguna clase, más que los estrictamente públicos en que la administración actúa en el ejercicio de potestades administrativas típicas revestida de imperium, y sin perjuicio de atraer para si la competencia en los casos dudosos, cuando al lado de aquélla se imputa responsabilidad a particulares, ligados por vínculo de solidaridad.
La persona como centro que es de la organización jurídica y social, y más cuando se convierte en víctima de un ilícito civil, es el eje determinante de que la Jurisdicción civil ordinaria, como fuente y origen de todas las demás, asuma competencia de carácter atractivo y preferente, para restaurar en tales casos el orden jurídico perturbado.
4.- Es propio de un régimen estatista o autoritario, por contraposición a otro autoregulado y liberal, dice el Juez Aulet, el crear normas específicas para la administración, pensadas para regular sus peculiaridades a través de un Régimen Administrativo, en vez de sujetar a dicha administración al derecho común del país, como tiende el sistema anglosajón del Rule of Law.
A este Régimen Administrativo corresponde la creación de una Jurisdicción especial contencioso-administrativa, fiscalizadora de la actividad de la administración, plagada de prerrogativas y privilegios de ésta frente a los particulares, que articula su funcionamiento desde el inicio como un recurso frente a los actos administrativos, que se presumen legítimos, de tal modo que la esencia de esta Jurisdicción especial es de carácter fundamentalmente revisor.
Por contra, como es sabido, en la Jurisdicción ordinaria civil rige el principio de igualdad de partes, sin privilegios para ninguna de ellas y sin nada preconstituido que combatir.
5.- Si bien tanto el Rule of Law como el Régimen Administrativo, son opciones viables según el modelo anglo-norteamericano o continental europeo que prefiramos a estos efectos, teniendo en cuenta la menor o mayor intervención del Estado que se desee en la regulación de la vida de los ciudadanos, lo que no es de recibo en modo alguno es sujetar el ejercicio de derechos esenciales de los particulares al derecho de la administración y a los privilegios de ésta, convirtiéndonos de facto, de personas sujetos de derechos inalienables que somos, en simples administrados.
6.- Y no es menos importante en el orden práctico y en nuestro país además, que la Jurisdicción especial contencioso-administrativo está lastrada por una aplastante carga de asuntos, con un retraso medio en la tramitación del recurso de tres años en primera instancia, a lo que hay que sumar casi un año más de vía administrativa previa, y otros tres años en casación, sin posibilidad de segunda instancia en la mayoría de los casos; mientras que la primera instancia de un juicio civil se ve hoy en día en menos de un año, sin necesidad de vía previa, existiendo siempre la posibilidad de revisión en segunda instancia, resoluble en menos de otro año.
– II –
Teniendo en cuenta los datos anteriores, la cuestión que se plantea es la de por qué pretende atribuirse en la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa nº 29/98 a esta Jurisdicción especial la competencia para conocer de la responsabilidad civil de la administración (aunque sólo se dice patrimonial) ; llegando a modificarse el art. 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial para atraer incluso los casos en los que exista responsabilidad concurrente de particulares.-
La respuesta, lamentablemente, no puede ser otra que la de poner mayores obstáculos a las pretensiones resarcitorias de los damnificados por la actividad de la administración, en lugar de adoptar las medidas conducentes a proporcionarles una efectiva tutela judicial, ágil y reparadora.
Junto al retraso que en la tramitación de sus reclamaciones se quiere hacer sufrir a los damnificados y al que antes hemos aludido, el señalamiento de la competencia territorial que la nueva L.J.C.A. refiere a la circunscripción del órgano que hubiera dictado el acto impugnado, prescindiendo del correspondiente al lugar de causación del daño, que es común en toda responsabilidad extracontractual, supone un plus de dificultad para las víctimas, carente por entero de justificación.
De otro lado, el recurso contencioso-administrativo, tal y como está regulado en la nueva Ley de esta Jurisdicción, carece de trámites procedimentales adecuados para deducir pretensiones indemnizatorias frente a sujetos privados co-responsables del daño cuya indemnización se pretende, dada la naturaleza fundamentalmente revisora de esta Jurisdicción.
Así mismo, los criterios seguidos por los Tribunales de la Jurisdicción especial y los que recogen los arts. 139 y siguientes de la Ley 30/92, para la evaluación y cuantificación del daño indemnizable, son notoriamente más restrictivos para las víctimas que los tenidos en cuenta por la Jurisdicción civil, pudiendo citarse como ejemplos más recientes de esta última los aplicados en las sentencias de 6-5-98 (Ar. 2934), 19-6-97 (Ar. 5423), 22-5-98 (Ar. 3991), 17-3-98 (Ar. 1122), y 31-7-98.
Igualmente la configuración de los elementos definidores de la responsabilidad civil extracontractual, cuya objetivación arranca desde la sentencia de 10 de julio de 1943 de la Sala de lo civil del Tribunal Supremo, está mucho más acabada, en garantía de los derechos de los damnificados, que la perfilada por la Jurisdicción especial contencioso-administrativa. Sirvan de muestra las recientes sentencias en materia de responsabilidad médica y sanitaria de la Sala de lo civil del Tribunal Supremo de 20-6-97 (Ar. 4881), 1-7-97 (Ar. 5471), 21-7-97 (Ar. 5523), 28-7-97 (Ar. 5954), 9-6-98 (Ar. 3717), 22-5-98 (Ar. 3991).
La Sala Primera del Tribunal Supremo a través de esta Jurisprudencia, además de recibir la regla procedente del Derecho judicial de los Estados Unidos res ipsa loquitur, ha puesto a cargo del profesional sanitario la obligación de contribuir activamente a probar que no hubo negligencia ni imprevisión por su parte, invirtiendo en caso de desidia, ocultación o resultado dañoso anormalmente desproporcionado, la carga de la prueba en contra del mismo.
Y, tras considerar al servicio público de salud, titular del establecimiento correspondiente, a estos efectos como una empresa responsable por hecho de otro conforme al art. 1.903 número 4 del Código Civil, ha culminado por aplicar directamente al mismo, especialmente en los casos de responsabilidad personal difusa, con la misma ratio in eligendo o in vigilando y parecido alcance objetivador al que sanciona el art. 106 número 2 de la Constitución, los arts. 1, 25 y 28 párrafo 2º de la Ley 26/94 General para la defensa de los Consumidores y Usuarios, que establecen un régimen de responsabilidad objetivada, mediante la asunción legal de los riesgos propios de la prestación de los servicios sanitarios frente a los usuarios de los mismos, sólo excluida por la culpa única del perjudicado y el caso fortuito o la fuerza mayor, entendidos como sucesos imprevisibles e inevitables dentro del elevado standard de control exigido en esta materia.
Concluyéndose, por último que, caso de concurrencia de ambas responsabilidades, culposa y objetivada, la primera, como más grave y preferente, absorberá obviamente a la segunda.
Todo lo anteriormente dicho aboca a la necesaria conclusión de que contraviene el más elemental sentido de Justicia el aceptar sin más la pretendida atribución a la Jurisdicción especial contencioso-administrativo de cuantos casos se susciten en materia de responsabilidad civil, en los que esté implicada una administración pública.
Es posible que ello pueda predicarse, a la vista del nuevo texto legal, de la responsabilidad estrictamente patrimonial de la administración frente a los particulares o a otras administraciones públicas en lo que atañe a lo que es propiamente reparación de un daño patrimonial estrictu sensu.
Pero la dicción de la Ley de atribución especial, el carácter básico y constitucional material del art. 1.902 del Código Civil y la concepción de la persona como eje del derecho y de la comunidad en la que vive, no permiten transmutar a ésta a la simple posición de administrada, y por ello sujeta al régimen y a las competencias administrativas, en aquellos casos en que la persona es víctima de una conducta culposa o negligente del personal dependiente de la administración u objeto de actos lesivos de ésta incursos en la responsabilidad agravada que el carácter de usuario de un servicio sanitario determina frente a dicha persona, resultando como consecuencia damnificada en sus derechos más esenciales e inalienables, como son la salud, la vida y la integridad física o moral, que recogen como fundamentales los arts. 15 y 43 de nuestra Constitución ; derechos todos ellos, claramente de naturaleza no patrimonial.
La Sala Primera del Tribunal Supremo, en sentencia de 7-3-94 (Ar. 2197), ha declarado así :
Que el daño resultante y que se trata de resarcir sea un daño individual que afecta a los bienes más insitos en la persona física, cual el de su salud ; es decir, un derecho esencialmente privado, de cuya transcendencia y efectos ha de conocer la Jurisdicción civil, como atrayente y definidora de derechos privados.
Por último y en el orden práctico, como paliativo general, puede destacarse que, estando hoy en día normalmente asegurada la responsabilidad civil de las administraciones públicas, el damnificado puede prescindir de toda reclamación frente a las mismas, haciendo uso de la acción directa contra el asegurador que recoge el art. 76 de la Ley 50/80 de Contrato de Seguro, en cuyo caso, ventilándose tan sólo el litigio frente a una compañía mercantil que asume la cobertura del pago de una indemnización en cumplimiento de un contrato de seguro privado, parece claro que la competencia corresponderá siempre al Orden jurisdiccional civil, y en esta línea apunta la propia Sala de Conflictos del Tribunal Supremo, que aunque no forma Jurisprudencia civil, en su Auto de 19-12-96 (Ar. 9187) concluye en la competencia de la Jurisdicción Civil, al decir :
En el presente supuesto tal condición (incorporada a la esfera de la prestación del servicio público) podría, tal vez, predicarse respecto de la codemandada empresa contratista que ha construido la autovía (Bafersa UTE), pero en modo alguno podría atribuirse a las también codemandadas entidades aseguradoras de dicha empresa contratista, cuya posición procesal (la de las entidades aseguradoras) no puede en modo alguno, considerarse subordinara a la de su asegurada (la empresa contratista), pues los perjudicados tienen acción directa contra tales entidades aseguradoras (artículo 76 de la Ley de Contrato de Seguro de 8 de octubre 1980) y éstas tienen pleno derecho a defenderse con plena autonomía y con total independencia de la entidad por ellas asegurada.
CONCLUSIONES
1.- La competencia de la Jurisdicción civil, en aplicación del Derecho civil (art. 1.902 del Código Civil y Ley 26/94 General para la defensa de los Consumidores y Usuarios), debe comprender la totalidad de los casos de reclamaciones de los daños y perjuicios causados por la actividad de la administración, a la salud, a la vida o a la integridad física o moral de las personas.
2.- La competencia de la Jurisdicción civil puede alcanzar al conocimiento exclusivo de la acción directa del perjudicado contra la entidad aseguradora de la administración causante del daño indemnizable, al amparo del art. 76 de la Ley 50/86 de Contrato de Seguro.